2008年對中國政府來說，無疑是不尋常的一年。按照慣例，今年不僅要進行政府換屆，組成新一屆政府，更重要的是今年至少在中央要啟動改革開放以來第六次行政管理體制改革。那么，被輿論和各界廣泛關注、以政府大部制為重點的行政管理體制改革能否成功，或者多大程度上成功，這次改革與以往歷次行政改革有哪些明顯的差別，改革成功需要哪些條件等，都是我們分析這一問題的重要觀察點。本文想就上述提到的問題，做一簡要分析。
一、本次行政改革的外部環境及其影響
與過去歷次行政管理體制改革相比，2008年的行政管理體制改革，從外部環境來看，至少有三個顯著的特點，并對改革形成了較大的壓力：
一是宏觀經濟的壓力。今年中國行政體制改革的一個重要特點，就是在宏觀經濟領域，我們遇到了一些比較突出的問題。其主要表現是，居民消費指數增長幅度過大、過快，物價呈現出由結構性上漲到出現通貨膨脹的風險，而政府的宏觀調控面臨比較大的壓力。在關系民眾生活的物價上漲過快、房價難以得到有效控制，宏觀經濟領域出現問題超出人們預期心理承受能力的狀況下，解決經濟領域的問題成為當務之急，也給政府管理帶來很大的壓力，這在一定意義上，必將對本次行政體制改革產生影響。
二是公眾對政府改革的訴求。近幾年來，政府自身改革滯后的問題，似乎成為社會的普遍共識，行政管理體制改革，不僅成為“全面深化改革和擴大對外開放的關鍵”，而且政府已成為社會矛盾的焦點和中心，無論是社會，還是公眾，都對以政府自身改革為重點的行政管理體制改革有很高的期盼和訴求，這就使這次行政體制改革更具有了不尋常的意義，改革成敗影響深遠。
三是民主政治發展的要求。今年行政體制改革外部環境的另一個重要特點，就是黨的十七大提出的一系列發展社會主義民主政治的要求，再加上政府信息公開條例的正式實施，也會直接影響到本次行政體制改革。從民主政治發展來看，黨的十七大提出的一系列發展民主政治的重大舉措，如強調人民民主是社會主義的生命，強調多層次、多領域的擴大公民的有序政治參，實行基層群眾的自治制度，實行自我管理、自我服務、自我教育、自我監督等，都將對行政體制改革產生深刻影響。從政府信息公開條例實施來看，今年5月1日，政府信息公開條例將要正式實施。政府信息公開條例的實施，不僅要求各級政府要按照“公開是原則，不公開是例外”的原則公開政務信息，打造陽光式政府，而且任何一個公民，只要他向政府提出某一具體的公開信息的請求，如果該信息不屬于保密的范圍，就要為他公開。政府信息公開條例的實施，對于保障公民的知情權、參與權、表達權、監督權無疑具有十分重要的意義，但對政府管理來說，不可避免地將面臨很大的壓力。
2008年中國行政體制改革外部環境所發生的上述變化，不僅會直接影響這次行政體制改革的過程、走向，甚至對改革的結果乃至成敗都可能產生重要影響，應該引起我們的高度重視。
二、本次行政體制改革成功的條件
如果仔細分析黨的十七大對行政管理體制改革的總體部署和要求，筆者認為，這次行政體制改革的成功，至少需要三個條件：
一是要制定出一個好的總體改革方案。中國過去行政體制改革中最大問題之一，就是缺乏整體規劃，有明顯的頭痛醫頭，腳痛醫腳的問題，而且改革的整體方案不具備權威性和長期性，以至于到現在，我們政府的整體組織架構、權力結構，依然還沒有相對穩定，形成一種有效的治理結構。一個明顯的例子是，作為一個大國的政府，我們的政府組成部門究竟應該保持一個什么的數量，主要應集中哪些領域，如何盡早使其相對能夠法定化，所有這些重要問題至今仍然沒有答案，甚至沒有進行深入系統的分析、論證和比較，這就使我們的歷次行政管理體制改革必然帶有“人為”而不是“法治”的色彩。因此，這次行政管理體制改革成功的條件之一，就是要制定一個行政體制改革的總體規劃，要明確未來中國行政管理體制的組織結構，政務部門、社會事務部門、經濟事務管理的總體數量，決策部門、執行部門、監管部門的法律關系等。如果不能對這些關系政府管理組織架構、規則、程序、運行機制等重要問題做出總體規劃，就很難使改革取得突破性進展。
二是大部制改革要能夠取得成功。十七大以后，各方面對大部制改革給予了很多關注，媒體上做了很多報道。但在筆者看來，我們對大部制改革的理解有明顯的不準確的地方。比如有的人認為，大部制改革就是將現有的政府部門進行大合并，并擔心這種改革會不會導致新一輪的政府大裁員。事實上，如果你仔細研究一下當代發達國家的政府組織架構和管理模式，你會發現，并不是所有的內閣部都實行的是大部制管理模式。
一般來說，在發達國家的內閣部中，有若干個超級部或者大部。盡管發達國家實行大部制的模式有差異，但有一點是很清楚的，那就是，當代發達國家的內閣部普遍比較精干，多則不到20個，少則只有10多個，多數是15、16個。比如美國的內閣部就只有15個。而且你會發現，各主要發達國家設置的部門從稱謂到范圍都很相似，比如外交、財政、司法、內務、國防、商務、農業、教育、衛生、環境、能源、國土等都是必不可少的。這說明在市場化、全球經濟一體化的大格局下，政府管理的共性越來越多。但是發達國家的現代政府管理決不是單靠這些內閣部就能適應當今復雜的政府管理的。在內閣部下或者內閣部外還會有大量的執行機構，或者叫法定機構、監管機構等，執行內閣部的決策，反饋決策執行的信息，共同擔負著公共事務的管理責任。
由此我們可以看出，實行大部制管理模式，是當代發達國家普遍的做法，我國政府管理走大部制管理的道路是完全正確的選擇�，F在的問題是，在這次行政管理體制改革中，我們的大部制改革能否取得成功。這中間，首要的，依然是統一規劃，認真研究我們政府組成部門的數量，實行大部制管理的領域，決策、執行、監督權力結構的配置以及政府的運行方式等。在這個基礎上選擇那些問題突出、社會影響大、又急需實行大部制管理的領域率先推行，這樣才能真正取得成效。從這個意義上說，本次大部制改革能否成功，將直接影響整個行政管理體制改革的成敗。
三是在權力的約束和制約方面取得突破。政府管理目前面臨的重要問題，就在于至今我們仍然沒有確立起、甚至沒有找到一種十分有效的對公共權力的約束和制約機制。這些年來，少數黨政部門、領導人，甚至一些高級領導人之所以出現嚴重的貪污腐敗都與此有關。這種現象不僅嚴重地影響了政府的公信力，也給國家和人民的利益造成嚴重危害。過去歷次行政管理體制改革，我們也很重視政府權力的制約，但腐敗的繼續孳生、蔓延，已經給我們這一改革的成效打上了問號。
就目前政府權力運行的突出問題而言，行政體制改革要解決三個關鍵問題：一是如何從政府權力的組織結構上，真正建立起決策科學、執行順暢、監督有力的權力結構，實現決策、執行、監督既相互協調又相互制約的目標，這就意味著我們似乎要改變傳統的一些思維，要在政府權力的組織架構上有比較大的結構性調整，并使其逐步走向法定化。二是如何有效地制約和約束部門利益，解決目前包括事業單位在內的公共部門普遍利益泛化的問題，從長遠來看，如果我們的政府部門不能從根本上克服與民爭利的問題，公共政策制定中的公平、公正的問題，以及規范政府行為的問題，就不能說我們已經找到了對公權力的有效制約的途徑問題。三是在行政體制改革中，建立權力制約機制，必須有政治體制層面改革的配合，如果沒有更重要政治層面改革的推進，行政體制改革是很難孤軍深入的，光靠行政體制改革解決對政府權力的有效制約可能也是比較困難的。
|
[
